基本法第22條 - 如何立法規管【國家行為】？

基本法第22條 - 如何立法規管【國家行為】？

胡官曾經建議，為基本法第22條立法，以防止任何人干擾香港內政。

根據基本法第22條：中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。 ... 中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。

事實上，駐港機構的工作涉及【中央和香港特別行政區的關係】及外交事務，根本不是特區【自行管理】的事務。

話雖如此，假若有關行為違反了香港特區法律，基本法第19條指出：香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。

據此，【國家行為】及【中央和香港特別行政區的關係】根本不屬特區【自行管理】的事務。關鍵字眼是：【 ... 等國家行為】，即除了國防、外交，亦有其他的【國家行為】。如何立法規管呢？

基本法第158條規定，終審法院須“對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款”尋求人大常委會解釋。

有關【國家行為】這表述，在基本法第19條，即第2章（有關中央和香港特別行政區的關係）中提及。這又意味著，人大常委會對此有解釋權：在基本法第19條下，何謂【國家行為】。看來，普通法對【國家行為】的界定可能未必適用。

就這個問題，1999年的最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋具啟發性：

第一條　公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。

公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：

（一）行政訴訟法第十二條規定的行為；

（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

（三）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（四）不具有強制力的行政指導行為；

（五）駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；

（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

第二條　行政訴訟法第十二條第（一）項規定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。

根據上述內容，公安、國家安全等機關的行為可能不屬於【國家行為】（即行政訴訟法第十二條規定的[國家]行為）。這將影響我們理解本地法院是否擁有司法管轄權這個問題。

總結：

(1) 假若有關行為違反了香港特區法律，視乎人大常委會就何謂【國家行為】所作的解釋，香港特區法院可能對這些案件有／無司法管轄權。

(2) 鑑於這些行為在香港特區發生，內地法院亦沒有對這些案件有任何司法管轄權 - 這符合1999年最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋，即“不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍 … 公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為”。

(3) 內地法院亦無權解釋香港特區基本法。

(4) 簡言之，任何違反本地法律的行為可能／可能不屬於本地司法管轄權，亦不屬於內地司法管轄權。